《江苏省物业管理条例》人防工程相关规范初步解读

  日实施。这次《条例》修订，省民防局格外的重视，见势早，起步快，针对人防工程权属不明确，平时使用与维护管理矛盾突出，维护资金与维护责任不落实的真实的情况，及时提出了修改意见，在省政府、省人大领导和有关部门的全力支持下，在全社会高度关注、广大群众的广泛参与下，较好地达成了修改目标。这将成为我省今后人防工程平时的维护和使用的管理提供重要的法律保障。

  《条例》涉及民防的修改主要有4条，分别是第39条、第61条、第66条和第89条（详细的细节内容附后），大多数都是新增加内容。另外有删去内容的1条（2003版第26条第3款，“配套使用的地下室、底层架空层等附属设施、附属设备、共用部位属全体业主共有”）。

  《条例》第39条规定了新建居住小区的交付条件，强调了建筑设计企业的交付义务。该条第二款第（一）项规定：“建设工程完工验收合格，取得规划、公安、消除、环境保护、民防等主管部门出示的认可或者准许使用文件，并经建设行政主任部门备案”；第（三）项规定：“教育、邮政、医疗卫生、文化、体育、环境卫生、社区服务和人民防空等公共服务设施已按照规划设计的基本要求建成”。

  这一条规定强化了民防机关在建设工程立项规划、质量监督、竣工的专项验收与备案等方面的监管职能。

  《条例》第61条主要是规定了对物业使用的总体要求。该条第二款规定：平时开发利用人民防空工程设施，不得影响其战时防空效能和应急避难功能。

  这一条规定主要涉及人防工程平时开发利用管理、人防工程保护等方面的内容，明确了主管部门和相对人的义务与职责，强化了民防机关对人防工程平时使用方面的监管职能。

  2008年9月1日施行的《江苏省实施中华人民共和国人民防空法办法》，已经明确做出人防工程“不得出售”的规定。这次《条例》第66条第二款规定：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期不允许超出三年，不得将停车位出售、附赠。”

  向全体业主开放，是强调人防工程具有共用性质，每一位业主不管是否拥有停车需求，平等享有使用人防工程的权利。当然，这并不表示人防工程为全体业主共有。

  不超过三年和不得附赠的规定，主要解决变相出售问题。考虑到人防法律修订将会对人防工程权属问题做出安排，如果规定时间太长，不利于法律和法规的衔接。再就是考虑物价变化因素，较短期限有利于保证人防工程维护资金质量。

  《条例》第66条第三款是经费条款，规定：“人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关法律法规，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第65条第一款规定使用。管理办法和具体收费标准由省价格行政主任部门会同物业管理、民防等行政主任部门制定并公布。”

  这一规定最重要的含义是再次确认了人防工程平时“有偿使用”“使用与维护责任相一致”原则。人防工程平时用作停车位收取的汽车停放费或者租金，首先应当满足人防工程维护管理需要，“有剩余的”才能做出其他安排。这个“需要”是多少，由政府有关部门依据真实的情况研究确定，必要时还会做出调整。

  《条例》第89条规定：“违反本条例第66条第二款规定，将平时用作停车位的人民防空工程不向全体业主开放、出租停车位的租赁期限超过三年或者将停车位出售、附赠的，由县级以上民防行政主任部门责令限期改正，没收违反所得；逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下罚款。”

  不向全体业主开放，是指人防工程实际使用管理者制定并实施的相关办法不能够确保全体业主平等享有在人防工程停放汽车权利的情形。

  违法来得到的既包括资金，也包括车位。没收违法所得，意味着出售、附赠人防工程停车位或者租期超过三年的双方当事人，都应当对自己的违背法律规定的行为承担相应的责任，不单单是出售方、赠予方或者是出租方，相对方不管愿意不愿意，不管有没有出钱、出多少钱、企图长期独占人防工程停车位的做法也是不允许的。

  没收违法来得到的的时机是在责令限期改正的同时。对在规定的期限内没有改正的，加入5万元以上20万元以下的罚款。按照有关专家的说法，罚款以后还能够准确的通过情况继续责令限期改政，再不改正的，继续再罚，直到改正为止。

  这次《条例》修订，作为民防主管机关主要基于这样一种思考，即不管将来人防工程权属如何界定，但人防工程平时应当为群众生产生活服务的宗旨不变，人防工程保护和维护管理的需要和目标不变，人防主管部门的责任不变，要在正确地处理平时和战时、国防与经济、政府与社会、房地产企业与居民群众等多方关系基础上，有效地保护人防工程防护功能，促进人防工程为经济社会和群众生产生活服务。

  前几年，省政府和绝大多数省辖市明确了人防工程的权属，人防法实施办法也做出了“不得出售”的规定。这次《条例》修订仍然是基于法律对人防工程权属没做出新的规定之前，直接面对人防工程平时开发利用和防护功能保护与维护的实际，解决怎么办的问题。

  人防工程是国防工程和社会公益工程，平时作为停车使用时区别与经营性停车场，特别是针对居住小区的情况，应当优先让全体业主平等使用。因此，人防工程汽车停放费和租金不宜采用市场调节方式，而是实行政府指导价原则。

  关于“剩余的”资金的安排，主要考虑市场和价格等因素，人防工程汽车停放费或租金在实际运行中允许存在一定的浮动，如有超出的部分，不一定全部统筹到人防工程维护资金中来，可以更好地让利于民，体现业主共同享有人防工程平时使用权的立法思想。

  这次《条例》修订，从客观上讲抑制了房地产开发企业利润最大化的冲动，确认了全体业主平等享有人防工程平时使用的权利、同时负有相应的义务，强化了政府行政监管与宏观调控的职能，努力维护社会的公平，维护国防利益。

  人防工程平时使用时具有一般物业的属性，但不是普通的物业。对于在物业管理法规中规定人防工程内容，使得关于物业管理的法规同时也成为民防法规。这种做法主要的意义和功能还是回应社会的需求，在立法资源相对匮乏的情况下是值得尝试的。

  这次《条例》修订，是在综合各地成功的做法和经验的基础上进行的，努力在坚持修订目标和宗旨不变的情况下兼收并蓄，努力兼顾各种利益关系，不管将来国家对人防工程的归属如何界定，能够基本保证制度的衔接和稳定。

  对各地推进的人防工程产权制度改革探索应当给予充分肯定，其中的一些做法应当历史地看。在法律和法规做出新的规定后，要采取积极稳妥的措施，做出必要的制度性调整，推动法律和法规的贯彻实施。

  “使用权”从法的角度可以区分为两种不同的权，大部分所指的是一种基于合同、约定形在怕权利，如人防工程租赁权、人防公共车位汽车停放权，这类权利人“使用”人防工程的权利属于债权，是合同法调整的范畴。

  人防工程产权制度改革中经常讨论到的“人防工程使用权”，是另一种类似于土地使用权，能与人防工程所有权分离、独立存在的一种权利，属于用益物权，这个“权”目前在中国还不存在，仍然处于讨论的阶段，是物权法调整的范畴。

  从法理上讲，不动产转移以登记为要件，不动产权属不明的不得处分。过去大部分所谓的人防工程转让，或者人防工程使用权转让，并不可以真正实现人防工程所有权的转让，也不是人防工程用益物权的转让。根据我们国家法律规定，合法有效的合同的有效期限最长不超过20年。

  “转让”和“出售”是有区别的。这里不讨论不应当买卖人防工程，就谈人防工程平时使用这样的一个问题。依照国家和有关法规规定，平时使用人防工程一定要经过人防工程主管部门同意。对经过人防主管部门批准使用，应当让定为合法的使用，否则，应当视为不合法。

  不仅仅是民防主管机关，作为关心国防和人防工程保护的每一位公民需要思考这样一些问题：如果把人防工程卖了，或者是通过长期出租的方式变相“出售”，人防工程维护责任由谁来承担，资金从哪里来？房地产开发企业应当对人防工程负无限责任吗？“购买”了车位的业主应当对人防工程负无限责任吗？

  在“买卖人防工程”的逻辑中，权利与义务是不完整的，也是不对等的，保护人防工程防护功能的义务并没有落实。

  人防工程维护资金和维护的责任，应当落实在最终的使用者身上，这样才可以稳定和可靠。

  现在的制度设计总体上应当说是过渡性质的，是面向人防工程的，力求保证人防工程维护的资金铁落实和安全。

  现在有些地方自己做出解读，认为人防工程汽车停放费和租金这笔钱归业主共有，这是片面的。《条例》的确照顾到权利向全体业主倾斜，并不意味着人防工程归全体业主所有。这笔钱怎么收、怎么花、怎么管，还要从实际出发，从实现保护人防工程的防护功能、维护国防利益的大局出发进行设计。

  2008年9月1日起施行的《江苏省实施中华人民共和国人民防空法办法》第15条第四款明确规定：“贪污依照国家和省规定的比例结合城市新建民用建设修建的防空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售。”在这以后仍然出售或者变相出售人防工程的行为应当认定为违法。

  第三十九条建筑设计企业应当按照国家有关规定和房屋买卖合同的约定，交付权属明确、资料完整、质量合格、功能完备、配套齐全的物业。

  （一）建设工程竣工验收合格，取得规划、公安、消防、环境保护、民防等主管部门出具的认可或者准许使用文件，并经建设行政主管部门备案；

  （二）供水、排水、供电、供气、供热、通信、公共照明、有线电视等市政公用设施设备按照规划设计要求建成，供水、供电、供气、供热已安装独立的经检定合格的计量表具；

  （三）教育、邮政、医疗卫生、文化、体育、环境卫生、社区服务以及人民防空等公共服务设施已按照规划设计要求建成；

  （四）道路、绿地和物业服务用房等公共配套设施按照规划设计要求建成，并满足使用功能要求；

  （五）电梯、二次供水、高压供电、消防设施、压力容器、监控安防等共用设施设备依法取得使用合格证书；

  第六十一条物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得擅自改变用途。

  第六十六条物业管理区域内依法配建的人民防空工程，应当按照设计文件在实地标注。

  物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。

  人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关法律法规，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第六十五条第一款规定使用。管理办法和具体收费标准由省价格行政主任部门会同物业管理、民防等行政主管部门制定并公布。

  第六十九条住宅物业需要用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意，符合规划、土地、建设、环境保护、消防管理等法律、法规和技术标准，并且依法办理相关批准手续。